О направлении на новое рассмотрение дела по заявлению о признании незаконным отказа в предоставлении части водного объекта в пользование

Верховный Суд Российской Федерации
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ЭКОНОМИЧЕСКИМ СПОРАМ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 декабря 2016 года N 305-КГ15-16804

[О направлении на новое рассмотрение дела по заявлению о признании незаконным отказа в предоставлении части водного объекта в пользование]

Резолютивная часть определения объявлена 13 декабря 2016 года.

Полный текст определения изготовлен 19 декабря 2016 года.

Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Поповой Г.Г., судей Грачевой И.Л. и Маненкова А.Н. рассмотрела в открытом судебном заседании дело N А40-216786/2014 по кассационной жалобе государственного природоохранного бюджетного учреждения города Москвы "Московское городское управление природными территориями" (далее - ГПБУ "Мосприрода", Учреждение) на решение Арбитражного суда города Москвы от 16.02.2015 (судья Махлаева Т.И.), постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2015 (судьи Кольцова Н.Н., Мухин С.М., Румянцев П.В.) и постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.08.2015 (судьи Кузнецов А.М., Дудкина О.В., Туболец И.В.), по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Сетунь" (далее - Общество) к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы (далее - Департамент) о признании незаконным отказа от 23.09.2014 N 05-10-1103/4 в предоставлении части водного объекта в пользование на основании решения и возложении на Департамент обязанности принять решение о предоставлении Обществу в пользование части водного объекта в целях строительства в соответствии с действующим законодательством.

С участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Московско-Окского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов (далее - Управление).

В судебном заседании приняли участие представитель Учреждения Камышов В.Г. (доверенность от 30.12.2015), представитель Общества Марчук В.Н. (доверенность от 09.12.2016), представители Департамента Грошева Н.В. (доверенность от 22.06.2016), Гасанов М.Г. (доверенность от 17.02.2016).

Представитель управления, извещенный надлежащим образом по правилам статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в судебное заседание не явился. В соответствии с частью 5 статьи 156 АПК РФ при неявке в судебное заседание иных лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Поповой Г.Г. и объяснения представителей Учреждения и Департамента, поддержавших доводы жалобы, и представителя Общества, возражавшего против удовлетворения жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Общество обратилось в Арбитражный суд города Москвы к Департаменту с заявлением о признании незаконным отказа от 23.09.2014 N 05-10-1103/4 в предоставлении части водного объекта в пользование на основании решения и возложении на Департамент обязанности принять решение о предоставлении Обществу в пользование части водного объекта в целях строительства в соответствии с действующим законодательством.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 16.02.2015, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.04.2015 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 28.08.2015, требования удовлетворены.

ГПБУ "Мосприрода", не участвовавшее в деле, в порядке статьи 42 АПК РФ, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Департамент в отзыве доводы, изложенные в кассационной жалобе, поддержал.

Общество в судебном заседании просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

Дело 20.09.2016 истребовано из Арбитражного суда города Москвы. Определением от 03.11.2016 судьи Верховного Суда Российской Федерации жалоба ГПБУ "Мосприрода" передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

Согласно статье 42 АПК РФ лица, не участвовавшие в деле, о правах и об обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт, а также оспорить его в порядке надзора по правилам, установленным названным Кодексом. Такие лица пользуются правами и несут обязанности лиц, участвующих в деле.

В силу части 1 статьи 291.1 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов могут быть обжалованы в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке кассационного производства полностью или в части лицами, участвующими в деле, а также иными лицами в случаях, предусмотренных данным Кодексом, если они полагают, что в оспариваемых судебных актах содержатся существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, повлиявшие на исход судебного разбирательства и приведшие к нарушению их прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 291.11 АПК РФ предусмотрено, что основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации считает, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции по следующим основаниям.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 18.07.2011 Департаментом и Обществом по результатам открытого аукциона сроком до 18.07.2021 заключен договор водопользования части акватории водного объекта культурно-бытового водопользования - Круглого пруда, расположенного по адресу: Москва, ул.Улофа Пальме, 12, в границах координат поворотных точек, указанных в подпункте "б" пункта 6 договора.

Из приложения N 2 к договору следует, что акватория подлежит использованию для рекреационных целей, а также для размещения следующих сооружений: строение 1 размером не более 30х30 с двухуровневой надстройкой, на сваях, планируемое использование: кафе, ресторан; строение 2 размером не более 40х30, планируемое использование: бассейн; строение 3 размером не более 30х30, с двухуровневой надстройкой, на сваях, планируемое использование: кафе, ресторан.

Общество 19.08.2014 обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении части водного объекта (акватории Круглого пруда) в пользование для целей строительства сооружения на сваях рекреационного назначения.

Департамент письмом от 23.09.2014 N 05-10-1103/4 отказал в предоставлении части водного объекта в пользование на основании решения.

Отказ мотивирован тем, что в заявлении о предоставлении водного объекта в пользование, в представленной проектной документации, ситуационном плане и пояснительной записке предусматривается сооружение на сваях рекреационного назначения на акватории Круглого пруда размером 70х20. Между тем договором водопользования от 18.07.2011 предусмотрено размещение трех строений размерами 30х30, 40х30, 30х30. Строительство одного сооружения иных размеров нарушает существенные условия договора водопользования, что противоречит части 4 статьи 16 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), абзацу 2 пункта 8 Правил подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230, согласно которым не допускается изменение условий аукциона на основании соглашения сторон этого договора или в одностороннем порядке.

Полагая данный отказ незаконным и нарушающим его право на водопользование, Общество оспорило его в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанций исходили из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 11 ВК РФ на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено частью 3 данной статьи, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для создания стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов на землях, покрытых поверхностными водами.

Суды признали, что заявитель представил уполномоченному органу вместе с заявлением о предоставлении водного объекта или его части в пользование для целей строительства на основании решения все необходимые документы и сведения, перечень которых установлен в пунктах 10, 11-14 Правил подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" (далее - Правила N 844).

Указав, что в течение длительного времени Общество пытается получить положительное решение Департамента для строительства сооружения и использования акватории водного объекта в целях извлечения прибыли, суды сделали вывод о нарушении оспариваемым отказом прав Общества в сфере предпринимательской деятельности и, посчитав, что отказ противоречит статье 11 ВК РФ, руководствуясь статьями 198, 201 АПК РФ, удовлетворили требования Общества, обязав Департамент принять решение о предоставлении в пользование Общества части водного объекта в целях строительства.

Суд округа поддержал выводы судов первой и апелляционной инстанций.

Учреждение, не участвовавшее в деле, обратившись с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 42 АПК РФ, ссылается на существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов ГПБУ "Мосприрода", обеспечивающего соблюдение режима охраны особо охраняемой природной территории регионального значения - природный заказник "Долина реки Сетунь", а также охраняемых законом публичных интересов. Учреждение также указывает, что суды нарушили нормы процессуального права, приняв решение о его правах и обязанностях без привлечения его к участию в деле.

Пунктом 4 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) определено, что порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий (в том числе особо охраняемых природных территорий) регионального значения, порядок их использования и охраны устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 95 Земельного кодекса, пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 14.03.95 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) государственные природные заказники относятся к землям особо охраняемых природных территорий, которые являются объектами общенационального достояния.

Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Исходя из норм статей 22, 23 Федерального закона N 33-ФЗ государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса; государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения; создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника (пункт 3 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ).

Во исполнение Закона города Москвы от 26.09.2001 N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (далее - Закон города Москвы N 48), а также постановления Правительства Москвы от 21.07.98 N 564 "О мерах по развитию территорий Природного комплекса Москвы", от 24.06.2003 N 482-ПП "О создании государственных природоохранных учреждений города Москвы - дирекций особо охраняемых природных территорий" завершено создание государственного природного заказника "Долина реки Сетунь" и постановлением Правительства Москвы от 19.10.2004 N 714-ПП утверждено Положение о данном природном заказнике (далее - Положение N 714-ПП).

Пунктом 1 Положения N 714-ПП природный заказник "Долина реки Сетунь" определен как особо охраняемая природная территория города Москвы, имеющая природоохранное, рекреационное, эколого-просветительское и историко-культурное значение как особо ценный, крупный и целостный природно-территориальный комплекс, отличающийся высоким природным разнообразием, наличием редких и уязвимых в условиях города видов растений и животных и благоприятными условиями для отдыха людей в природном окружении.

Постановлением Правительства Москвы от 06.06.2006 N 378-ПП "О территориальной схеме сохранения и развития особо охраняемой природной территории "Природный заказник "Долина реки Сетунь" (далее - Постановление о территориальной схеме), принятым в целях обеспечения сохранения, восстановления и дальнейшего развития территории, имеющей особую природоохранную, рекреационную, историко-культурную и градостроительную ценность, и организации ее рационального использования, утверждены границы данного природного заказника.

ГПБУ "Мосприрода" создано на основании постановления Правительства Москвы от 18.08.2009 N 782-ПП "О государственном природоохранном бюджетном учреждении города Москвы "Московское городское управление природными территориями" (далее - постановление N 782-ПП) в целях повышения эффективности управления особо охраняемыми природными территориями города Москвы в соответствии с Законом города Москвы N 48.

Пунктом 1 постановления N 782-ПП, в редакции постановления Правительства Москвы от 18.11.2014 N 674-ПП, установлено, что охрана, содержание и использование особо охраняемых природных территорий регионального значения (далее - ООПТ), а также отдельных объектов природных и озелененных территорий (природный комплекс), не обладающих этим статусом в городе Москве, осуществляются ГПБУ "Мосприрода" по перечню, изложенному в приложении 1 к данному постановлению.

В пункте 38 приложения N 1 указан ООПТ природный заказник "Долина реки Сетунь".

Из пунктов 2.1 Устава Учреждения, зарегистрированного в установленном законом порядке 31.01.2014, следует, что оно создано для управления (охраны, содержания и использования) ООПТ регионального значения, а также отдельными объектами природных и озелененных территорий (природный комплекс), не обладающих этим статусом в городе Москве.

Целями деятельности Учреждения в том числе являются обеспечение выполнения задач, предусмотренных федеральными законами, законами города Москвы и иными нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды, охраны ООПТ, а также объектов биоразнообразия и благоустройства согласно установленному режиму охраны; восстановление и сохранение экосистем, разнообразия ландшафта, богатства растительного и животного мира; создание условий для отдыха населения и развития культурно-досугового и торгово-сервисного обслуживания граждан без ущерба для ООПТ (раздел 2 устава).

В соответствии с преамбулой Федерального закона N 33 особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Законом города Москвы N 48 регулируются отношения, возникающие при использовании земель, недр, водных объектов, лесов, объектов животного мира, зеленых насаждений на ООПТ в городе Москве (статья 1).

Из заключения государственной экологической экспертизы, утвержденного приказом Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы от 21.04.2014 N 139/ГЭЭ, представленного Обществом в материалы дела в суде первой инстанции в обоснование заявленных требований, следует, что подлежащая передаче Обществу на основании судебных актов по настоящему делу часть водного объекта для размещения проектируемого сооружения входит в границы ООПТ регионального значения природный заказник "Долина реки Сетунь", что напрямую затрагивает права и законные интересы Учреждения, которое обеспечивает соблюдение режима охраны территории ООПТ, а также обладает правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком с кадастровым номером 77:07:0006004:12541 с видом разрешенного использования "особо охраняемая природная территория", в границы которого входит спорный объект водопользования. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком с кадастровым номером 77:07:0006004:12541 передано Учреждению на основании распоряжения Правительства Москвы от 20.03.2012 N 121-РП и зарегистрировано в установленном законом порядке в ЕГРП.

Заявитель полагает, что не установив приведенные существенные для дела обстоятельства, суды не применили подлежащие применению нормы Федерального закона N 33, Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Земельного кодекса, Закона города Москвы N 48, Положения N 714-ПП, а также постановления Правительства Москвы от 06.06.2006 N 378-ПП "О территориальной схеме сохранения и развития особо охраняемой природной территории "Природный заказник "Долина реки Сетуни" (далее - Постановление о территориальной схеме), постановления Правительства Российской Федерации от 07.11.2008 N 822 "Об утверждении Правил представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы" (далее - постановление N 822), а также неправильно применили положения Правил N 844, регулирующие порядок принятия решений о предоставлении в пользование акваторий водных объектов.

Согласно пункту 3 статьи 95 Земельного кодекса на землях государственных природных заказников запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями статьи 30 Закона города Москвы N 48 на особо охраняемых природных территориях в соответствии с зонированием выделяются участки, на которых не допускается хозяйственная деятельность (пункт 1); на особо охраняемых природных территориях, категория и режим охраны и использования которых позволяют осуществление хозяйственной деятельности, не допускаются действия, причиняющие вред природным объектам, в том числе возведение объектов капитального строительства, не связанных с использованием особо охраняемой природной территории, без положительного заключения государственной экспертизы (пункт 2).

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам (пункт 1 статьи 24 Федерального закона N 33).

Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника (пункт 3 статьи 24 Федерального закона N 33).

Согласно пункту 21 Положения N 714-ПП на территории природного заказника "Долина реки Сетунь" запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам, в том числе: искажение исторически сложившегося охраняемого ландшафта; возведение объектов капитального строительства, не связанных с использованием природного заказника.

Учреждение указывает, что из проектной документации, пояснительной записки к ситуационному плану от 07.07.2014, представленных в материалы дела при разрешении спора в суде первой инстанции, проектируемое сооружение представляет собой открытую платформу, устроенную на свайном основании. Сооружение расположено на сваях на берегу водоема, которые частично заглублены в землю береговой линии, частично под воду в дно водоема. Таким образом, проектной документацией предусмотрено сооружение на сваях, расположенное не только на акватории Круглого пруда природного заказника "Долина реки Сетуни", но и на территории, находящейся на праве постоянного (бессрочного) пользования у ГПБУ "Мосприрода".

Кроме того, поскольку указанное в проектной документации сооружение имеет признаки объекта капитального строительства, для размещения которого, в соответствии с постановлением N 822, помимо государственной экологической экспертизы необходимо заключение государственной градостроительной экспертизы, которое представлено не было, а следовательно, проверка конструктивных элементов проектируемого сооружения на соответствие нормативам в установленном градостроительным законодательством порядке не проводилась, что свидетельствует о наличии угрозы жизни и здоровью неопределенного круга лиц и нарушении принятыми судебными актами охраняемых законом публичных интересов.

Ссылаясь на Постановление о территориальной схеме, заявитель указывает, что акватория Круглого пруда, как водный объект, имеет обозначение квартал 44, который, в свою очередь, непосредственно граничит с кварталом 43 земельного участка с адресным ориентиром: между улицами Минская, Улофа Пальме и Довженко.

Согласно Приложению 6 к Постановлению о территориальной схеме "Схема Функциональных зон ООПТ "ПЗ "Долина реки Сетунь" территория участка Круглого пруда с адресным ориентиром ул.Улофа Пальме имеет статус "зона охраны историко-культурных объектов".